自2002年中關村創(chuàng)業(yè)引導基金設立，我國政府引導基金正式進入探索發(fā)展階段。2008年在全球經(jīng)濟危機的影響下，為扶持中小企業(yè)發(fā)展，有關政府引導基金的政策相繼出臺，引導基金的杠桿效應也逐步受到地方政府的喜愛，市場在政策指引下進入有序發(fā)展階段。隨著2014年大牛市的到來，各地政府引導基金設立呈井噴之勢，新設2014-2016年基金目標總規(guī)模分別為3271億元、1.64萬億和3.73萬億，三年復合增速達到368.8%。截至2021年，全國共累計設立1988支政府引導基金，目標規(guī)模約12.45萬億，認繳規(guī)模6.16萬億。

以2014年為時間基點，多數(shù)基金設立七年存續(xù)期，近兩年將是政府引導基金集中到期年。從去年開始，浙江、福建、湖北、貴州相繼對省級引導基金進行整合，更有上海市將上?？苿?chuàng)集團與浦東科創(chuàng)集團重組為新上?？苿?chuàng)集團。新一輪政府引導基金將如何定位，如何引導市場呢？

蓬勃發(fā)展后的反思

受資管新規(guī)的影響，2017年政府引導基金的設立速度有所減緩。但為帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，近年多省市喊出百億基金的口號，“引導基金-母基金-子基金”的組合拳頻出，基金類型以天使創(chuàng)投基金、產業(yè)基金和專項基金為主。在合肥模式一炮走紅后，各地政府更把“基金招商”擺在了重要位置，頻頻出現(xiàn)在各種工作報告中，仿佛手持基金這把利劍，就能激活本土產業(yè)發(fā)展。

縱觀，各地政府引導基金的管理辦法非常相似，總結起來主要三點，一是政府引導基金參股比例20%-25%，起到杠桿放大的作用；二是政府引導基金讓利政策，起到吸引社會資本和基金管理人參與的作用；三是基金返投比例，起到資金培育本土產業(yè)的作用。地方政府利用基金是為了能夠賦能當?shù)禺a業(yè)，同時又能引入其他地區(qū)的好企業(yè)落地，在存量和增量上實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟效益。而實際運作中，基金管理人及社會資本真得讓地方政府實現(xiàn)了這樣的初衷嗎？

多數(shù)市場化資金是以逐利為第一性，優(yōu)秀的基金管理人是要給投資人帶來良好收益。但很多地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不具備“被逐利”的條件，比如缺少產業(yè)集群效應，傳統(tǒng)產業(yè)占比大，基金投資于此無法實現(xiàn)預期的效益?？涩F(xiàn)又處于募集難的市場環(huán)境，引導基金是基金管理人募資的重要來源。因此，很多管理人佯裝成致力于扶持當?shù)禺a業(yè)的形象，拿到引導基金的參股，而后采用多種變相方式掙著自己的錢。囿于引導基金參股的子基金較多，子基金參投項目又很多，管理人也極力要求市場化運作，實操中到底是誰“引導”了誰，有多少真正反哺到本地產業(yè)中，其實一言難盡。

重新定性不同類基金的作用

各地政府引導基金的管理辦法之所以很相似，主要是借鑒學習了江浙、深圳等發(fā)達地區(qū)的基金模式。橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，同樣的模式在不同城市發(fā)展階段和產業(yè)土壤下產生的效果完全不同。深圳作為中國對外開放的窗口，集聚政策、人才、資本多種優(yōu)勢，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境較好，深創(chuàng)投多年領跑的業(yè)績，已經(jīng)成為各地投資機構的重要風向標。江浙地區(qū)有良好的產研基礎和產業(yè)鏈集群效應，孕育了一批又一批行業(yè)獨角獸。這類產業(yè)發(fā)達的地區(qū)，即使沒有政府引導基金，也是私募投資基金重要的掘金地。而有了政府引導基金，放大了資金效應，以點帶面。這種放大是以產業(yè)做根基，在產業(yè)生態(tài)下，基金管理人、社會資本和地方政府形成利益相關者緊密的交易結構。

然而，大多數(shù)地區(qū)既沒有前沿的人才基礎，又沒有產業(yè)高地，卻全面引用了“放大”財政資金的基金模式，以至于財政資金用出去了，產業(yè)上沒見效，基金管理人掙了一圈錢走了。誠然，我們必須認清這樣的事實：第一，知名頭部投資機構未必理解本地產業(yè)環(huán)境和經(jīng)濟邏輯；第二，本地產業(yè)業(yè)態(tài)未必適合投資機構，尤其是創(chuàng)投。

合肥模式之所以成功，有一個重要原因便是當?shù)卣谥鲗Т螽a業(yè)方向和國有資本的深入?yún)⑴c。合肥在運作天使基金和產業(yè)基金中有較大的屬性傾向：合肥的天使引導基金與絕大多數(shù)地區(qū)的不同，它采用直投模式。十年前的合肥缺乏天使投資的環(huán)境，周期長、風險大，即使有容錯機制，外來投資機構也不愿意趟沒有利益的水。因此，合肥產投集團成立自己的風險投資團隊，以國有資金直投方式真金白銀地做天使引導，依托中科院及十二個科研所，重點投資企業(yè)初期，孵化硬科技。

產業(yè)基金則是合肥重要的招商武器，無論引入京東方系列項目建設還是落地蔚來汽車產業(yè)鏈，合肥政府都是集重資參與，一個大產業(yè)基金引進一個大產業(yè)，通過參與定增市場，做到產業(yè)基金有效循環(huán)利用，反哺下一個產業(yè)。培育出產業(yè)基礎后，初創(chuàng)期的天使孵化也跟著一同成長，向成長期邁進，此時再采用江浙、深圳基金放大模式、限定參股比例，社會資本和政府引導基金才能在政策效益與經(jīng)濟效益中實現(xiàn)共贏。

因此，每個地區(qū)在運作政府引導基金時，重點要依據(jù)本區(qū)域產業(yè)現(xiàn)狀，研究出引導的“道”，而不是單純模仿放大資金的“術”，參股了全行業(yè)多種類基金，什么都想投的結果就是什么都抓不住。天使基金與產業(yè)基金側重點要明確，大家都不愿來投資時，國資隊應率先出擊、培育市場，探索出本地特色的投資模式。

主動作為，與本地產業(yè)龍頭打造CVC投資模式

政府引導基金是一個工具，核心目的是為了提振本地經(jīng)濟發(fā)展，除了招商引資產業(yè)外，賦能本土龍頭企業(yè)也是重要路徑。本土龍頭企業(yè)的產業(yè)鏈條長，熟悉當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境，他們遠比外部投資機構更了解這條經(jīng)濟脈絡上缺少什么、適合成長什么。隨著國內多層次資本市場的完善，企業(yè)上市速度加快，從地級市到縣級市紛紛收獲了IPO的喜訊。

企業(yè)上市后，幾乎都會走上開疆拓土的道路，尤其是技術類企業(yè)，通過投資、收購等方式，能夠很好地實現(xiàn)產業(yè)配套。他們懂技術，又不急于獲得財務回報，一旦時機成熟，納入上市公司體系內，既有利于自身的市值管理，又給了原項目方股東良好的退出路徑。就算是在本區(qū)域外，為了產業(yè)配套，遷址至上市公司附近也是極容易的事情。

這種產業(yè)資本的特性恰恰符合了政府引導基金的引導需求，地方國企應主動作為，積極與本地產業(yè)龍頭聯(lián)合，打造政企聯(lián)合的區(qū)域性CVC投資模式，利用龍頭企業(yè)的技術識別優(yōu)勢、長周期抗風險優(yōu)勢和產業(yè)鏈內循環(huán)優(yōu)勢，不論是外地招商還是本地培育，都會產生較好的虹吸效應。再配套上產業(yè)園區(qū)的政策，形成良性的產業(yè)生態(tài)結構，政府引導基金也能夠有序退出，實現(xiàn)保值增值，再循環(huán)扶持下一個產業(yè)。

結語

近日，國務院提出加快建設全國統(tǒng)一大市場，立足內需，加快商品要素在更大范圍內流通。政府引導基金也在新一階段中重組整合，地市投資平臺化散為整、統(tǒng)一出資；基金下沉縣域，配套扶持產業(yè)，加快推動企業(yè)資本化進程。國內疫情起起伏伏，國際地緣政治關系日趨緊張，政府引導基金應發(fā)揮其引導作用和國有資本抗風險特性，鞏固產業(yè)根基，孵化產業(yè)鏈硬科技企業(yè)，打通全周期投資路徑。

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